Srbija bez spoljne politike?

Priču o novoj srpskoj diplomatiji možda bi trebalo početi jednom anegdotom. Krajem oktobra 2000. godine, jedan visoki nemački diplomata došao je u posetu Beogradu da bi se upoznao sa spoljnopolitičkim pogledima novih vlasti. Tokom službene večere zapitao je svog glavnog sagovornika, lidera jedne od partija DOS-a, kako vidi buduće odnose Beograda i Moskve posle odlaska Slobodana Miloševića s vlasti. Odgovor je bio kratak: “S time je gotovo. Buduća politika Beograda biće potpuno okrenuta Zapadu.” Pomalo zbunjen, Nemac se obratio drugom sagovorniku s istim pitanjem. On je slegao ramenima i odgovorio: “U avgustu, u Srbiji o Rusiji možete misliti šta hoćete. Kada temperatura padne ispod nule, svi Srbi postaju rusofili.”

Onima koji to i dalje nisu razumeli, Moskva će nepromenljive realnosti rusko-srpskih odnosa ubrzo objasniti i to ne preko ministra inostranih poslova Ivanova nego preko direktora “Gazproma” Milera koji je u Beograd došao s pozamašnim računom za isporučenu a neplaćenu naftu i gas. Mnogo teže je išlo s Kinom gde je samo ogromni lični ugled ambasadora Ilije Đukića, legende kinesko-jugoslovenskih odnosa, s mukom “peglao” neverovatne gluposti koje su se u to vreme u Beogradu mogle čuti o ovoj zemlji. I to bez obzira na činjenicu što je Kina bila jedina stalna članica Saveta bezbednosti koja nikada nije glasala za sankcije protiv Jugoslavije. Štaviše, to nije bila ni želja Zapada čije su diplomate još od jeseni 1999. godine podsticale lidere srpske opozicije da razvijaju normalne odnose sa Kinom, Rusijom i drugim zemljama.

Postaviti u takvim okolnostima osnove jedne nove spoljne politike i jedne nove diplomatije, nije bilo nimalo jednostavno. Jer, dok je u prilog tome išao samo veliki ali kratkotrajni entuzijazam koji je u zemlji i u inostranstvu izazvao Miloševićev pad, spisak problema je bio podugačak. Stara i iskusna jugoslovenska diplomatija bila je uglavnom demontirana već na početku devedesetih godina a većina njenih protagonista je svojom ili tuđom voljom 1991-1992. napustila svoja mesta u tadašnjem SSIP-u. Ponešto od nje se sve do pred kraj devedesetih godina sačuvalo još samo u časopisu “Međunarodna politika” i Institutu za međunarodnu politiku i privredu ali je tada nova koaliciona vlada SPS, SRS i JUL-a rešila da konačno stavi tačku i na nezavisnost ovih institucija koje su delovale suviše “mondijalistički” za ondašnje standarde. Posle toga, jedino mesto gde su se opoziciono raspoložene diplomate i spoljnopolitički stručnjaci okupljali, bile su nevladine organizacije poput Evropskog pokreta u Srbiji i njegovog Foruma za međunarodne odnose odakle će se posle oktobarskih promena 2000. godine regrutovati veći broj vanstranačkih diplomata.

Oni koji su ostali u diplomatiji morali su se pomiriti s marginalnom ulogom (posle 1992. za jugoslovenske diplomate ionako nije bilo mnogo posla) ili pokušati da steknu poverenje tadašnjih vlasti. Slobodan Milošević nije verovao mnogo zvaničnoj diplomatiji a svoje malobrojne poslove u inostranstvu je završavao najčešće preko paradiplomatskih kanala. Tek posle Dejtona stvari počinju da se menjaju, na čelo diplomatije dolazi Milan Milutinović, u Skoplju se otvara prva ambasada u jednoj bivšoj jugoslovenskoj republici a u zgradi u ulici Kneza Miloša se pojavljuju neki novi ljudi. Nastavljajući proverenu praksu iz Titovih vremena, u diplomatiju je uveden određen broj ljudi iz unutrašnjih poslova koji su bili garancija da se neće ponoviti situacija s početka devedesetih kada je tadašnji SSIP najpre postao jedno od uporišta Ante Markovića a potom i Milana Panića. Zanimljivo je primetiti da je krajem devedesetih MIP bio jedna od retkih institucija koje je SPS uspeo da sačuva za sebe od ambicija koalicionih partnera iz SRS-a i JUL-a.

Iako su posle Dejtona diplomatske sankcije oslabile, Slobodan Milošević, uz određene izuzetke, nije poklanjao mnogo pažnje svojim ambasadorima i ova mesta je koristio kao nagradu za zaslužne ali potrošene ili, jednostavno, “sklonjene” kadrove među kojima su neki na njima proveli i po 7-8 godina. Tamo gde to nije bio slučaj, u Atini, Skoplju ili Moskvi, naći će se ljudi od najvećeg poverenja čija je uloga ponekad izlazila iz okvira uobičajene diplomatske prakse. Početak rada Haškog tribunala, bosanska i hrvatska tužba pred Međunarodnim sudom pravde (takođe u Hagu) i sve složenije međunarodno okruženje, stvoriće i potrebu za stručnjacima za međunarodno javno pravo koji su uglavnom regrutovani iz jedne od dve glavne (i međusobno suprotstavljene) domaće međunarodnopravne škole.

Nove vlasti će posle oktobarskih promena 2000. godine zateći diplomatiju koja je u drugoj polovini osamdesetih oblikovana prema potrebama Miloševićeve vlasti i, samim tim, politički neprihvatljiva novim vlastima ali i njihovim stranim partnerima. Ambasadori koje je Milošević postavio vraćeni su u zemlju i zamenjeni novim, uglavnom iz redova političkih i javnih ličnosti bliskih partijama DOS-a ali često i bez diplomatskog iskustva. Glavni posao - utvrđivanje nove spoljnopolitičke strategije i stvaranje diplomatije koja bi je sprovela - trebalo je obaviti kod kuće. Za tako nešto, međutim, nije bilo ni mnogo iskustva a, kako će se pokazati, ni mnogo političke volje među partijama DOS-a koje će se ubrzo podeliti na dva žestoko suprotstavljena tabora.

Dojučerašnje opozicione partije, osim kontakata sa stranim diplomatama, nisu imale mnogo iskustva sa spoljnom politikom a često ni ljude sa diplomatskim iskustvom. Tek u drugoj polovini 1999. godine ovi kontakti će učestati, naročito u okviru tzv. bratislavskog procesa i programa “Energija za demokratiju” dok je u oktobru stvorena tzv. Zajednička radna grupa sa Evropskom unijom kojoj su se decembra iste godine priključile i Sjedinjene Države. Tako je nastala tzv. Trilateralna grupa čiji je najveći uspeh bila suspenzija avio-sankcija Jugoslaviji u februaru 2000. godine. Prvi put posle više godina jedna srpska politička grupacija uspostavila je redovnu komunikaciju sa Zapadom i to je u značajnoj meri uticalo na raspoloženje biračkog tela u Srbiji. To će se nastaviti i posle pobede na izborima kada će nove vlasti učiniti niz odvažnih spoljnopolitičkih poteza, počev od podnošenja zahteva za prijem u UN, ulaska u MMF i Svetsku banku, do povratka u OEBS i neke druge međunarodne organizacije. U tu grupu poteza nesumnjivo spada i obnova diplomatskih odnosa sa zapadnim zemljama koje je prethodna vlast bila prekinula isto kao i odnosa između Beograda i Tirane koji će pokazati da se kriza na Kosovu može u velikoj meri razgraničiti od međudržavnih odnosa dve zemlje.

Uprkos tome što se spoljna politika najčešće nije nalazila u najužem fokusu interesovanja ni novih vlasti ni javnosti, do kraja 2001. godine se ustalilo mišljenje da je ulazak u Evropsku uniju strateški cilj zemlje a da su glavni srednjoročni ciljevi prijem u Savet Evrope, program “Partnerstvo za mir” i potpisivanje Sporazuma o stabilizaciji i asocijaciji sa EU. Obnova i razvoj komplikovanih odnosa sa “novim” i nešto manje komplikovanih odnosa sa “starim susedima” doći će u drugu grupu spoljnopolitičkih prioriteta i to će ući u ekspoze saveznog ministra za inostrane poslove pred Skupštinom tadašnje SRJ, jedan od retkih dokumenata koji pokušava da utvrdi spoljnopolitičke prioritete zemlje. Političarima je nešto više vremena bilo potrebno da bi razumeli da i u takvim okolnostima odnosi sa zemljama kao što su, na primer, Rusija i Kina ne gube svoj značaj i da veze sa zemljama tzv. trećeg sveta i dalje mogu biti važan činilac ne samo u međunarodnim organizacijama nego i u privrednoj i političkoj saradnji zemlje. I dok je nekada Jugoslavija igrala dosta važnu ulogu na ovim tržištima ona su i danas, kada je tranzicija ozbiljno umanjila njen privredni potencijal, ostala potencijalno značajna ali i mnogo manje zahtevna od tržišta Unije ili SAD.

“Medeni mesec” nove jugoslovenske diplomatije će se završiti tek kada je pokušaj ulaska tadašnje Jugoslavije u Savet Evrope zaustavljen posle upozorenja Podgorice da ne priznaje nove savezne vlasti i prve posete glavnog tužioca Haškog tribunala Beogradu. “Saradnja” sa Hagom postaće ubrzo i uslov ukupne saradnje sa Zapadom, naročito sa Sjedinjenim Državama čiji će Kongres taj uslov uneti i u Zakon o pomoći inostranstvu i oročavati ga za famozni 31. mart svake godine koji će postati prava noćna mora za političare u Beogradu. Nešto manje vidljivi za javnost od zahteva povodom Haga bili su zahtevi koji su dolazili iz drugih međunarodnih, naročito finansijskih organizacija koji su postavili dosta ozbiljna ograničenja suverenitetu tadašnje Jugoslavije. Pošto je prošlo prvobitno oduševljenje odlaskom Miloševića s vlasti na Zapadu, naročito u SAD, ponovo su se aktivirali lobiji koji su ranije snažno uticali na oblikovanje politike prema Miloševićevoj Srbiji. Neki od novih stranih diplomata u Beogradu priznaće u poverenju da su bili zatečeni stepenom zavisnosti zemlje čiji su suverenitet bitno ograničavali mnogobrojni zvanični i nezvanični činioci.

Kako su se podele na domaćoj političkoj sceni produbljavale, delom i pod uticajem zahteva koji su dolazili spolja, tako će rasti i zahtevi prema njoj i to ne samo u pogledu Haga, nego i u pogledu Kosova i mnogo čega drugog u meri da se ponekad mogao steći utisak da se u Srbiji ništa nije promenilo posle odlaska režima Slobodana Miloševića. Nadmetanje pojedinih partija za naklonost Zapada, pretenzije na monopol “proevropske” ili “reformske” politike i demonizacija političkih rivala kao “relikata prošlosti”, svakako nisu mnogo doprineli promeni imidža zemlje. Za neke od poznatih lobista u Sjedinjenim Državama, postmiloševićevska Srbija ostala je i dalje “crna rupa” bezvlašća i kriminala. Iako su stavovi administracije u Vašingtonu i zapadnoevropskih vlada mnogo odmereniji, političke podele u zemlji su ostavile širok prostor razlikama u interpretaciji osnovnih nacionalnih interesa koje su se naročito mogle videti na slučajevima kakvo je bilo Kosovo, zaostalim problemima u odnosima sa “novim susedima”, odnosu prema “Partnerstvu za mir” i NATO-u i slično. U njima se ogledaju i načelne razlike u pristupu domaćih političkih aktera strategiji razvoja zemlje: na primer, da li je Kosovo nacionalni interes ili “balast na putu Srbije u evropsku integraciju”, da li bi vodič ka “Partnerstvu za mir” trebalo da budu neutralne zemlje koje su njegovi aktivni članovi ali koje neće postati članice Severnoatlantskog pakta ili bi to trebalo da budu članice NATO-a koji bi morao biti i krajnji cilj Srbije i Crne Gore, itd. Ukratko, previše toga je ostalo otvoreno a odgovore na ova pitanja nije donela ni decembarska predizborna kampanja u kojoj je spoljna politika figurirala tek na margini njihovih političkih programa.

Diplomatija je ogledalo unutrašnje politike jedne zemlje i očekivati od nje da bez unutrašnjeg konsenzusa o bitnim spoljnopolitičkim pitanjima popunjava praznine koje ostavlja politika glavnih političkih faktora deluje, u najmanju ruku, kao alibi i pokušaj bekstva od stvarnosti. Bez konsenzusa o glavnim nacionalnim interesima i strategiji njihovog ostvarenja diplomatama, i profesionalnim i neprofesionalnim, preostaje samo rutina u kojoj će se oni bolje ili lošije snalaziti ali koja ne može zameniti jednu dugoročnu i ozbiljnu spoljnopolitičku strategiju. Istina, ima sasvim ozbiljnih teoretičara spoljne politike koji smatraju da male zemlje, zapravo, i ne mogu imati sopstvenu spoljnu politiku i da je njihova jedina šansa da se priključe i stave pod zaštitu velikih i moćnih. U svetu globalizacije to možda važi i više nego ranije ali čak i takva opcija zahteva politički konsenzus oko glavnih spoljnopolitičkih ciljeva. Tri godine posle odlaska prethodnog režima s vlasti i trinaest godina posle raspada bivše SFRJ takav konsenzus, izgleda, još uvek nije na vidiku. Kada se Henri Kisindžer u svojoj nedavnoj knjizi zapitao da li je Americi potrebna spoljna politika, on je na umu imao upravo to. Razlika između Sjedinjenih Država i Srbije u tom pogledu je što je u globalizovanom svetu za Ameriku gotovo sve postalo njena unutrašnja politika dok je Srbija i dalje u iskušenju da njeni važni interesi budu potpuno prepušteni odlukama drugih.