Veliki pokloni Siniše Malog

Samo gradu Beogradu država je do septembra ove godine, iz tekuće budžetske rezerve, „zbog okolnosti koje se nisu mogle predvideti prilikom usvajanja gradskog budžeta, a mogu uticati na održavanje tekuće likvidnosti“, preusmerila najmanje 550 miliona dinara ili skoro 4,7 miliona evra. Iako Beograd nije jedini grad kojem se poslednjih godina dodeljuje novac iz državne kase, mimo zakonom o budžetu planiranih transfera gradovima i opštinama, činjenica je da iznosi koji se njemu preusmeravaju iz tekuće budžetske rezerve svake godine rastu. Drugim rečima, vremešna opaska da se Beograd gradi dok Srbija radi, nije sasvim bez osnova, mada je istina i da novac prestoničana troše razni lokalni funkcioneri širom Srbije, bez ikakve kontrole i polaganja računa na šta tačno. Računica NIN-a, na osnovu rešenja o upotrebi tekuće budžetske rezerve, objavljenih u Službenom glasniku i podataka iz Predloga zakona o završnom računu budžeta, pokazala je da je 2018. iz tekućih rezervi potrošeno oko 50,5 milijardi dinara ili 425 miliona evra, dok je 2015. taj iznos bio manji za 20 milijardi dinara ili 240 miliona evra. Izveštaji o upotrebi novca iz tekuće budžetske rezerve sastavni su deo završnog računa budžeta, pa se iz njih može videti na šta je i koliko novca Vlada potrošila tokom godine, a da se zaključiti i da se poslednjih godina ova „infuzija“ povećava, kako glavnom gradu, tako i za sve druge namene. Beogradu je tako 2018. iz tekućih rezervi budžeta Srbije dodeljeno više od sedam miliona evra, baš u vreme kada su se njegovi čelnici hvalisali nikad punijom gradskom kasom i istorijskim prihodima prestonice, koja, dakle, niti ima problema sa manjkom prihoda, niti joj je ugrožena tekuća likvidnost, a što se navodi, očigledno samo formalno, kao razlog za transferisanje novca iz centralne kase. Pojašnjenja radi, Zakon o budžetu predviđa planirani iznos tekuće budžetske rezerve, ali kad se na kraju godine podvuče crta po tom osnovu, potroši se i 10 puta više novca. Primera radi, u budžetu za prošlu godinu planirane su tekuće budžetske rezerve od samo tri milijarde dinara, a stvarno je potrošeno više od 50 milijardi dinara! Slično je bilo i poslednje tri godine, a pre toga rezerve su bile oko 1,5 milijardi dinara, a trošilo se oko 20 i više milijardi. Opravdanje za to nalazi se u Zakonu u budžetskom sistemu, koji predviđa mogućnost da tekuća budžetska rezerva, nastala zbog nemogućnosti da se budžetom predvide baš sve okolnosti koje mogu nastati tokom budžetske godine, iznosi najviše do četiri odsto prihoda budžeta, što trenutno i jeste oko 50 milijardi dinara. Istovremeno, Zakon dozvoljava da se taj novac ne ukalkuliše unapred u budžet, nego da se tokom godine sa jedne namene preusmerava na drugu. To kreatori ekonomske politike obilato i koriste. Tako se dešava da se - osim transfera novca u slučaju neke nepogode, za pomoć ugroženim državama, za izgoreli Notr Dam, razne sportske saveze, eparhije Srpske pravoslavne crkve i u najrazličitije namene - zapravo mnogo veći iznosi dodeljuju opštinama i gradovima, bez ikakvog obrazloženja na šta će taj novac zaista biti potrošen. Da li iza te potrebe zaista stoji nepredviđena okolnost ili se zapravo radi o troškarenju koje služi na prvom mestu u partijske svrhe? Dodatno, do pre nedelju dana, kada je Ministarstvo finansija dostavilo Skupštini predloge zakona o završnom računu budžeta za poslednje četiri godine, nije ni bilo moguće na jednom mestu naći informacije ni o stvarnim iznosima, ni o nameni novca koji se trošio iz tekuće budžetske rezerve. Srbija je i inače jedna od retkih zemalja u kojoj poslanici nisu raspravljali, niti usvojili završni račun budžeta poslednjih 17 godina, ali je do 2015. Vlada bar usvajala njegov predlog i slala ga u skupštinsku proceduru, što je zainteresovanoj javnosti omogućavalo da na internet stranici parlamenta taj dokument vidi i pročita. Prethodnik Siniše Malog, bivši ministar finansija Dušan Vujović, prekinuo je i tu praksu, pa su se završni računi za prethodne četiri godine krili sve do prošle nedelje. Kao svojevrsna zamena za taj dokument, čije obavezno usvajanje u Skupštini predviđa Zakon o budžetskom sistemu, služila je Analiza izvršenja budžeta, koja se poslednjih godina mogla pronaći na stranicama Parlamentarne budžetske kancelarije. NIN-ovo poređenje njihove evidencije troškova tekuće budžetske rezerve sa podacima iz završnog računa budžeta za 2018. pokazalo je, međutim, da je potrošeno mnogo više novca nego što je Parlamentarna budžetska kancelarija evidentirala, te da je neke od najvećih iznosa preskočila. Po njihovoj analizi 2018. iz tekuće budžetske rezerve potrošeno je nešto više od 25 milijardi dinara, dok se u završnom računu navodi duplo veća suma od 50,5 milijardi. Preskočeno je, ilustracije radi, to da je iz tekuće budžetske rezerve u julu 2018. više od 12 milijardi dinara prebačeno Ministarstvu odbrane i to bez objašnjenja za koje svrhe. Iz završnog računa budžeta proizlazi da je Ministarstvo na čijem je čelu Aleksandar Vulin lane potrošilo oko 15 milijardi dinara više nego što je planirano Zakonom o budžetu. Ta razlika upravo je transferisana iz budžetskih rezervi, a razlozi te povećane potrošnje, za koju stručnjaci tvrde da je neopravdana u mirnodopskim uslovima, nisu navedeni. Analiza završnih računa, inače, pokazuje da je poslednje dve godine sve učestalija praksa da Vlada ne nudi nikakvo dodatno objašnjenje zašto se novac iz tekuće rezerve naknadno stavlja na raspolaganje ministarstvima odbrane i unutrašnjih poslova, Bezbednosno-informativnoj agenciji, ali i Avio-službi i Generalnom sekretarijatu Vlade. Konkretno, u Izveštaju o trošenju tekuće rezerve u 2015. ili 2016. piše da se Ministarstvu odbrane daje novac za nabavku oružja za Vojsku. U izveštaju za 2018. tog objašnjenja nema, pa se o stvarnoj nameni dodatno odobrenog novca može samo nagađati. Zbog svega ovoga, stručnjaci za javne finansije već neko vreme upozoravaju da budžetski proces u Srbiji nije dovoljno transparentan i da su tekuće budžetske rezerve poslednjih godina gotovo učetvorostručene i sada su veće od 400 miliona evra. To Vladi omogućava da diskrecionim odlučivanjem raspolaže velikim sredstvima, koja prečesto deli bez ikakvih kriterijuma i bez kontrole trošenja, naročito kada su u pitanju opštine i gradovi. Pritom, velike sume raspoređuju se bez rebalansa budžeta, bez njegovog zvaničnog prekrajanja, koje mora dobiti saglasnost skupštinske većine. Zlata Đorđević iz Transparentnosti Srbija, organizacije koja upravo radi na analizi trošenja novca iz tekuće budžetske rezerve, kaže za NIN da je, primera radi, opština Rača deo novca koji joj je dodeljen na ovaj način potrošila na donaciju nevladinim organizacijama i kupovinu kancelarijskog nameštaja, iako zakon jasno kaže da se novac iz rezerve dodeljuje u vanrednim okolnostima i u situacijama koje je nemoguće predvideti prilikom planiranja budžeta za narednu godinu. „Upotreba tekuće budžetske rezerve ima značajan uticaj na budžet, a Vlada prenosi ta sredstva bez ikakvih objašnjenja, često na odabrane opštine. Od 2015. zakonski prag je povećan na četiri odsto ukupnih prihoda budžeta, što je značajno povećalo sredstva u tekućoj budžetskoj rezervi. Primer je 2016. kada je Vlada maksimalno iskoristila ovu mogućnost i potrošila 39,9 milijardi dinara, tačno koliko joj je zakon dozvoljavao. Doneto je više od 70 odluka o dodeli novca iz rezerve, a od gotovo 40 milijardi dinara samo milijarda je utrošena na izbore, a 0,063 milijarde na osnivanje novih administrativnih jedinica izvršne vlasti. Sve ostalo je preusmeravano sa jedne pozicije na drugu, što govori da je prvobitni budžet veoma loše planiran“, ističe sagovornica NIN-a. Zlata Đorđević dodaje da je Transparentnost Srbija uputila poslednjih godina stotinak zahteva za pristup informacijama od javnog značaja kako bi saznala koliko je novca kome prebačeno i u koje svrhe, odnosno na šta su lokalne samouprave trošile sredstva koja su im odobrena iz tekuće budžetske rezerve, ali nisu dobili odgovor. „Činjenica je da pojedini budžetski korisnici već početkom godine, odnosno u februaru ili martu, vraćaju novac u budžetsku rezervu, a nekom drugom se onda taj novac dodeljuje, pa smo ih pitali na osnovu čega su tražili novac i šta se desilo kada već na početku budžetske godine znaju da neće moći da ga iskoriste. Suština je da ovakvo ponašanje pokreće sumnju da se budžet ne planira u skladu sa potrebama i mogućnostima ili da se određena sredstva traže samo sa namerom da ubrzo budu vraćena u budžetsku rezervu, kako bi se onda trošila bez kontrole i na osnovu diskrecionih odluka. Vidimo da se iz tekuće rezerve finansiraju i neki infrastrukturni projekti, što nije svrha korišćenja ovih sredstava, jer se takvi radovi mogu planirati unapred i sredstva za njih se mogu predvideti budžetom. Ako se novac dodeljuje za takve projekte, onda je opravdano sumnjati da se radi o isključivo političkoj odluci da se nekoj opštini pomogne pred izbore ili da se nagradi posebno lojalan lokalni političar, koji će moći da se pohvali kako je realizovao neki projekat“, objašnjava Zlata Đorđević. Uvidom u Službene glasnike, u kojima se objavljuju rešenja o upotrebi novca iz tekuće rezerve, NIN je utvrdio da je jula ove godine 630 miliona dinara prebačeno sa projekta srpsko-mađarske železnice na izgradnju auto-puteva. Novac se, takođe, uzima i za isplatu plata i naknada zaposlenih u pojedinim ministarstvima, za obnovu fasade na zgradi Železničke stanice u Beogradu, ali i za finansiranje rada novinske agencije Tanjug, što je bila praksa nekoliko meseci tokom 2015. Nikola Altiparmakov, član Fiskalnog saveta Srbije, kaže za NIN da je dobro što je, iako sa zakašnjenjem, Ministarstvo finansija dostavilo završne račune budžeta, ali je i dalje loša stvar što se o tim budžetima ne raspravlja i što je poslednji završni račun usvojen još davne 2002. „Budžetska praksa je različita. Slovačka, na primer, važi za fiskalno respektabilnu državu i u njoj vlada ima pravo da prekraja budžetske rashode u toku godine sve dok je planirani deficit u dogovorenom okviru, dok u nekim drugim zemljama preusmeravanje novca sa jedne namene na drugu zahteva rebalans, odnosno potvrdu zakonodavne vlasti. Sa druge strane, kod nas vlada barem ima obavezu da rešenja o trošenju budžetske rezerve objavljuje u Službenom glasniku, dok se u Crnoj Gori taj novac troši bez ikakvog uvida, bez obaveze da se polažu računi za šta je namenjen. Drugim rečima, ne može se Vladi Srbije zameriti da novac iz tekuće rezerve troši potpuno netransparentno, ali ono na šta smo mi ukazivali jeste neusvajanje završih računa. Kritikovali smo prethodnog ministra Vujovića što je nameravao da unapređuje budžet uvođenjem indikatora performansi pre nego što su rešene neke elementarne stvari kako bi budžet bio transparentniji. Govorio je o uvođenju jedne komplikovane procedure koja ni u Kanadi, zemlji u kojoj su ti indikatori primenjeni na najbolji način, nije dovela do dobrih rezultata, a da prethodno nije obezbedio da Vlada, poštujući budžetski kalendar, na vreme usvaja i budžet i završni račun i prosleđuje ih Skupštini na raspravu i usvajanje.“ Altiparmakov napominje da budžetom Srbije još uvek nisu obuhvaćeni svi korisnici - nema Centralnog registra zaposlenih, a pre toga ne može se govoriti o uvođenju komplikovanih indikatora koji se nigde nisu pokazali svemoćnim. „Ideja sa indikatorima je da se unapredi budžetsko planiranje, da se politika izmesti iz kreiranja budžeta, što je nesprovodivo, jer je budžet zapravo politički proces i nemoguće ga je sasvim izmestiti iz politike, i u zemljama u kojima je stepen demokratije i fiskalne odgovornosti daleko napredniji“. Komentarišući činjenicu da se tekuće budžetske rezerve sve češće koriste za transfer novca gradovima i opštinama, mimo Zakona o budžetu, član Fiskalnog saveta kaže da je to posledica višegodišnje nespremnosti vlasti da fiskalnu decentralizaciju sprovede na adekvatan način. „I Zakonom o finansiranju lokalne samouprave iz 2006, koji je bio najsistematičniji i najobjektivniji, ostavljena je mogućnost centralnim vlastima da lokalnoj vlasti dodeljuju novac po političkoj liniji. Taj zakon je kasnijih godina više puta derogiran, pa i dalje nemamo kriterijume za finansiranje lokalnih samouprava, a imamo situaciju da im se dodeljuje sve više novca iz tekućih rezervi“, kaže Altiparmakov. I možda budžet u nekom svom delu i jeste transparentniji no što je bio, ali u slučaju tekućih budžetskih rezervi primetno je nazadovanje. Ne samo zato što se tekuće rezerve ozbiljno uvećavaju, već i zato što se prostor namenjen objašnjenjima za šta se one troše sve više smanjuje.