Pravni haos s dobrim izgovorom

Kad god se svi ujedine oko toga da nešto podrže ili osude, moj poriv je da im oponiram. Stoga mi je teško da se pridružim horu onih koji su s moralnom indignacijom dočekali nedavnu odluku britanske vlade da „prekrši međunarodno pravo“ unoseći izmene u sporazum o istupanju iz članstva u Evropskoj uniji. „Kršenje“ sporazuma o istupanju iz EU je ukalkulisani blef proizašao iz uverenja britanske vlade da rezultate referenduma o Bregzitu iz 2016. može da do kraja ispoštuje samo uz obilato pribegavanje trikovima. Glavni problem jeste kako ovaj dokument pomiriti sa Sporazumom na Veliki petak iz 1998, kojim je uspostavljen mir u Severnoj Irskoj i kojim se britanska vlada obavezala na očuvanje otvorene granice između Severne Irske i Republike Irske. Premijer Boris DŽonson je pregovarao i potpisao sporazum o istupanju iz EU, i morao je biti svestan implicitnog rizika da Severna Irska i posle Bregzita ostane u carinskom režimu EU, a većina propisa kojima se reguliše evropsko zajedničko tržište za nju nastave da važe. Ali u svojoj odlučnosti da „Bregzit oposli do kraja“, DŽonson je ignorisao ovu malu lokalnu poteškoću, požurio da sporazum s EU progura kroz parlament i prošlog decembra odneo pobedu na parlamentarnim izborima. Kako bi sačuvao ekonomsko i političko jedinstvo Ujedinjenog Kraljevstva, sada brže-bolje mora da odustane od onoga na šta je pristao, sve vreme optužujući EU da je ona kriva što to mora da čini. To što je DŽonson verovatno glavni krivac za ovaj pravni haos ne menja činjenicu da se britanska vlada obavezala da će poštovati mandat koji joj je narod poverio i zemlju izvesti iz EU, te da je morala da nađe politički mehanizam koji će joj to omogućiti. Zakon o unutrašnjem tržištu, koji je trenutno pred parlamentom, u isto vreme predstavlja i taj mehanizam, i DŽonsonov najnoviji gambit s ciljem kompletiranja procesa izlaska iz Unije. Zakon vladi daje ovlašćenje da, uz saglasnost parlamenta, menja ili ignoriše one elemente severnoirskog protokola u okviru sporazuma o istupanju iz EU za koje se strahuje da bi za posledicu mogli da imaju „nove tržišne barijere (...) između Velike Britanije i Severne Irske“. Vlada je priznala da zakon krši međunarodno pravo, ali tvrdi da na odredbe kojima se ignorišu elementi pomenutog protokola „ne treba gledati kao na nezakonite“. Ovo nije baš najjasnije, i moglo bi da bude utvrđivano pred sudom. Ali ovo kršenje „međunarodnog prava“ jeste to što je izazvalo moralnu indignaciju vladinih kritičara. U komentaru objavljenom u Tajmsu, bivši državni tužilac DŽefri Koks zagovara stav kako se „aksiomatski“ podrazumeva da vlada mora da drži reč datu drugim zemljama (kurziv autora teksta), „čak i ako su posledice takvog postupanja nepovoljne“ po zemlju. Ukoliko se vlada ne bude pridržavala preuzetih obaveza, piše Koks, to će umanjiti „čast i kredibilitet“ Velike Britanije. Potpisivanjem sporazuma o istupanju iz EU vlada se obavezala da prihvata „sve ordinarne i predvidljive posledice njegove primene“. Ali ne podrazumeva se „aksiomatski“ da jedna vlada mora da se pridržava reči date drugim nacionalnim državama, čak i kada je to kodifikovano međunarodnim sporazumima. Takvo postupanje jeste poželjno, ali se države često ne ponašaju u skladu s tim, iz nekih očiglednih razloga. Prvo, niko sa sigurnošću ne može predvideti pune posledice svojih postupaka. Podizanje carinskih barijera u Irskom moru nije „neizbežna implikacija“ potpisivanja sporazuma o istupanju iz EU, kao što to Koks tvrdi, jer ovaj sporazum podrazumeva dalje pregovore na tu temu. Drugo, Koksov stav implicira da reč koju je britanska vlada dala drugim vladama vredi više nego ona data vlastitom narodu. Ali vlada bivšeg premijera Dejvida Kamerona i lideri vodećih opozicionih partija obećali su da će rezultati referenduma o Bregzitu biti poštovani. Treće, Koks i drugi smatraju kako bi vlada, umesto da krši međunarodno pravo, trebalo da aktivira mehanizam za rešavanje sporova predviđen sporazumom o istupanju iz EU, i tako ospori one njegove delove koji dovode do neželjenih posledica, kada do njih dođe. Ali prvo se izložiti šteti pa tek onda nešto učiniti po pitanju njenog saniranja prilično je neobična doktrina. Konačno, Koks, reklo bi se, međunarodno pravo tretira kao ravnopravno s domaćim pravom, dok je u realnosti ono inherentno manje obavezujuće. Ovo stoga što međunarodno pravo ima manji legitimitet; ne postoji svetska vlada koja bi propisivala zakone i nametala njihovu primenu. Međunarodno pravo je najvećim delom set međunarodnim sporazumima propisanih „obaveza“ između suverenih država. Kršenje takvih ugovora svakako je ozbiljna stvar: ono s pravom nosi kaznu gubitka reputacije, i Ujedinjeno Kraljevstvo bi zaista moglo da završi s nepovoljnijim trgovinskim sporazumom s EU od onog koji bi mogla da dobije. To da li je Britanija trebalo da rizikuje svoju reputaciju u ovom konkretnom slučaju nije najvažnije. Ali sada kada se odlučila na taj rizik, svoj slučaj mora da gradi na temelju političke nužnosti, a ne na principu pravnih obaveza. Vlade i kreatori državnih politika često krše ili zaobilaze međunarodno pravo, bilo planirajući tako nešto, ili improvizujući u hodu. Ovo stoga što su instrumenti međunarodnih sporazuma po prirodi stvari statični, dok se praktične okolnosti menjaju. Obično ima više smisla u izuzetnim slučajevima dopustiti da neki delovi tih sporazuma budu derogirani, nego demontirati čitavu mrežu međunarodnih ugovora. Mnoge vlade, na primer, eksplicitno ili implicitno ne priznaju državne dugove, pri čemu je najpoznatiji takav primer odbijanje boljševičkih vlasti da 1918. priznaju dug carske Rusije, koji je najvećim delom bio u posedu francuskih poverilaca. Češće se dešava da dužničke zemlje u dogovoru s poveriocima dugove delimično ili u celini proglase fiktivnim (kao što je Nemačka dvadesetih godina prošlog veka postupila po pitanju plaćanja ratnih reparacija). Slično tome, Evropskoj centralnoj banci je članom 123 Ugovora o funkcionisanju EU zabranjeno da kupuje dužničke instrumente svojih zemalja članica. Ali bivši predsednik ECB Mario Dragi je 2015. našao način da ovo zaobiđe kako bi pokrenuo program kvantitativnih olakšica. Imam mnogo više razumevanja za argument po kome je DŽonson sporazum o istupanju iz EU potpisao u lošoj veri, znajući da će najverovatnije pokušati da pogazi odredbe severnoirskog protokola. Ono što njegovi kritičari čini se ne razumeju jeste da je od početka bilo jasno kako će britanski izlazak iz EU zahtevati mnogo pravnih akrobacija. Nastali pravni haos posledica je politike povlačenja iz EU, a specifično tenzija između Bregzita i odredaba Sporazuma na Veliki petak kojima se insistira na otvorenoj granici između Severne Irske i Republike Irske, kao članice EU. Na taj kamen se saplela bivša premijerka Tereza Mej, dok je DŽonsonova vlada rešavanje tog problema htela da ostavi za vreme nakon isteka tranzicione faze britanskog napuštanja Unije, koja se završava 31. decembra ove godine. Kako je krajnji rok za postizanje trgovinskog sporazuma između Britanije i EU sve bliži, DŽonson se nada da će zakonom o unutrašnjem tržištu izvršiti pritisak na EU da osmisli formulu koja bi omogućila bescarinski režim u Irskom moru. To je, čisto i prosto, pregovarački trik. Da li je to i dobra pregovaračka taktika, diskutabilno je. Ali kritičari svoje argumente moraju da utemelje na kontekstu pregovaračkog procesa uzetog u celini, te bez oslanjanja na legalistički fetišizam. To je razlog zbog koga pravnici nikad ne bi trebalo da upravljaju nekom zemljom. U svom završnom obraćanju na konferenciji u Breton Vudu 1944, DŽon Majnard Kejnz opisao je kako bi trebalo da izgleda idealan pravnik: „Želim da mi kaže kako da učinim ono što smatram razumnim i da, iznad svega, nađe načine na koje će biti zakonito da ostanem razuman u okolnostima koje se ne mogu predvideti, a kakve će nastupiti kroz nekoliko godina“. Uskoro ćemo saznati da li DŽonsonov blef ispunjava ovaj standard razumnosti.