Ni po zakonu, ni za ponos

Ovih dana premijerka Ana Brnabić i predsednik Aleksandar Vučić traže od građana Srbije da budu ponosni što je na kraju oktobra višak u budžetu bio 80 milijardi dinara. To je osnov i za skoru isplatu „bonusa“ od 5.000 dinara svim penzionerima i najavu povećanja penzija za pet posto od januara 2018. Pitanje je, međutim, i dalje otvoreno: da li je „zakon o umanjenju“ penzija iz oktobra 2014. akt kojim se Vlada može ponositi? To pitanje valja postaviti i svima koji su taj akt pripremili, usvojili i „stručno“ podržali, ali i Ustavnom sudu i nižim sudovima zbog njihovog (ne)delanja, Savezu penzionera i delu građana koji generalno podržavaju sve aktivnosti vlasti. Svojevrsnu podršku dale su i institucije EU i drugi strani akteri koji su hvalili vlast za hrabrost i uspešnost u obezbeđivanju fiskalne konsolidacije. Ne može se osporavati potreba fiskalne i ukupne ekonomske konsolidacije države. Nesporna je i obaveza vlasti da preduzima mere kojima se mogu otkloniti uzroci akutnih ekonomskih i fiskalnih nevolja. Uz mnoge druge okolnosti o kojima i Vlada, i oni koji je podržavaju, moraju voditi računa jeste poštovanje pravne osnovanosti donetih mera. To je jedna od centralnih vrednosti na kojima počiva ne samo EU, kojoj se Srbija želi priključiti, već i sve razvijene i demokratski ustrojene zemlje. Mnogo je činjenica koje govore da o pravnoj osnovanosti ovog zakona nije skrupulozno vodila računa ni Vlada Srbije, ali ni svi oni koji su ga direktno ili indirektno podržali. Pravni akt kojim je trebalo doprineti fiskalnoj konsolidaciji od kraja 2014. bio je osnov za umanjenje penzija koje i dalje traje, iako je usvojen Zakon o privremenom uređivanju načina isplate penzija. NJegova manjkavost je i to što sadržina nije u skladu sa naslovom zakona. Jer, privremenost podrazumeva navedeni vremenski rok primene ili ispunjenje nekog drugog uslova kada će prestati primena zakona. U prvobitnom predlogu, u članu 1. stajala je odredba da će se taj „način isplate“ primenjivati od novembra 2014. do kraja decembra 2017, ali je taj deo izostavljen u usvojenoj verziji. Pošto u zakonu nema odredbe kojom se precizira njegova „privremenost“, zakon je de fakto postao osnova ne za privremeno, već za neodređeno dugo umanjivanje penzija. Koji su bili motivi onih koji su Skupštini poslali ovako faličan zakon? Čudno je da je i ministar Dušan Vujović tvrdio da će se „mere štednje“ primenjivati „godinu-dve“, a i Vučić je na sednici parlamenta, na kojoj se o tome raspravljalo, govorio da se umanjenja plata u javnom sektoru i penzija planiraju za naredne „dve-tri godine“, a sada je evidentno da se to neće desiti ni 2018, s obzirom na predloženo povećanje penzija od pet odsto i najavljene konture budžeta za narednu godinu. Nije potrebno da budemo pravnici da bismo uočili niz drugih, pravno problematičnih odredbi. Problematična je već nesaglasnost zakona sa Ustavom garantovanim pravima o čemu bi konačno trebalo da se oglasi i Ustavni sud. I pravnom laiku u oči bi pala činjenica da se njime navodno menja „način isplate“ penzija, što je u tehničko-organizacionom smislu uređeno odgovarajućom uredbom Fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje (PIO). U nadležnosti tog fonda su sve upravno-pravne radnje u vezi sa ostvarivanjem zakonom utvrđenih prava iz penzionog osiguranja. Evidentno je da se leks specijalis za penzije ne poziva ni na još važeći Zakon o penzijama, ni na bilo koji drugi osnovni zakon, niti na Ustav. Ako bi ovo bio zakon kojim se, makar privremeno, menjaju odredbe važećeg Zakona o penzijama, onda bi to u njemu moralo biti izričito rečeno. Pošto se visina svake penzije izričito određuje rešenjem o penziji, koje donosi direktor Fonda PIO, očito je da se „zakonom o umanjenju penzija“, bez adekvatne zakonske regulacije, derogira nadležnost PIO fonda, koji je važećim Zakonom o PIO određen kao „pravno lice sa statusom organizacije za obavezno socijalno osiguranje u kome se ostvaruju prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja i obezbeđuju sredstva za osiguranje“. Važno je i da po Ustavu i na rešenje o penziji postoji pravo žalbe, najpre direktoru Fonda (član 36.Ustava: „Svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonom zasnovanom interesu“). Takvo pravo na žalbu „zakonom o umanjenju penzija“ nije predviđeno. I to je jedna od njegovih nesumnjivo faličnih pravnih strana, kao i valjan, doduše ne jedini razlog da se preispita njegova ustavnost. Veoma je bitno da se Ustavni sud što pre o tome izjasni, jer bi nakon toga svi kojima su penzije umanjene imali osnov za preduzimanje drugih pravnih radnji radi zaštite svojih prava, pa i pred Sudom za ljudska prava u Strazburu. Isključivanje Fonda PIO iz određivanja visine penzija, koje se preko njega i dalje isplaćuju i to bez povlačenja prethodno donetih rešenja, stvara dodatnu komplikaciju i za penzionere i za Fond. Jer, na mesečnim uplatama na tekuće račune penzionera i dalje za svaki mesec stoji iznos penzije u skladu sa dobijenim rešenjem, s tim što od novembra 2014. na dokumentu o isplati piše: „Privremeno umanjenje po zakonu: (odgovarajući iznos u dinarima)“. Imajući u vidu da je sada iznos koji se navodi na uplatnici Fonda nominalno i nešto veći nego pre umanjivanja, u oktobru 2014. (zbog „povećanja“ od oko jedan odsto u januaru i novembru 2016) penzioneri mogu pomisliti da su ti iznosi mesečnih umanjenja (a oni su sada nominalno nešto veći nego u novembru 2014) delovi neisplaćene penzije koje će im Fond „jednog dana“ naknadno isplatiti, pošto su to „privremena umanjenja“. Nažalost, i to je jedna od zabluda, jer u članu 4 spornog zakona izričito stoji: „Isplate penzija izvršene u skladu sa ovim zakonom smatraju se konačnim“. Prilikom donošenja „zakona o umanjenju penzija“ prilično neopaženo su promenjene i neke odredbe Zakona o PIO, i tako je stavljen van snage način usklađivanja visine penzija – sada se to vrši u skladu sa zakonom kojim se uređuje budžetski sistem i donosi budžet tako da o tome odlučuje Vlada. Zbog toga nije bilo usklađivanja penzija recimo sa kretanjem potrošačkih cena, što je bio osnov za ranije povišice. Time su praktično smanjena primanja i penzionerima kojima je rečeno da im se penzije neće umanjivati. Po odredbama Zakona o PIO i njihove penzije bi se svake godine uvećavale bar za nivo inflacije. Samo navedene pravne manjkavosti jasno govore o spornoj zakonitosti akta kojim je Vlada počela fiskalnu konsolidaciju i, kako tvrdi, umanjila opasnost od „kraha javnih finansija“. A da bi opravdala njegovu produženu primenu premijerka Brnabić je nedavno, odgovarajući na pitanja poslanika u Skupštini, iznela tvrdnju da bi bez umanjivanja penzija od novembra 2014. za „tri-četiri meseca“ Srbija bila suočena sa katastrofalnom situacijom u javnim finansijama. Valjalo bi podsetiti i nju i građane da je ministar Vujović, obrazlažući „mere štednje“ ukazao i na „težinu i negativni uticaj javnog sektora, posebno javnih preduzeća na deficit, odnosno dug ove zemlje“ i da je konstatovao da je „krajnje vreme da se pozabavimo tim problemom, da nađemo prava i trajna rešenja“. Potom je rekao: „Svi nam postavljaju pitanje – zašto radite te reforme, da li se nalazite u fiskalnoj krizi? Ne, nikada nismo imali veće fiskalne rezerve, oko dve milijarde evra. Nikad nismo imali veće devizne rezerve. Mi to radimo na vreme. Proces transformacije i reformi koji je pred nama zahteva dve do tri godine“. Ako su „mere štednje“ iz oktobra 2014. omogućile državnim organima nešto manju brigu o javnim finansijama, nesumnjivo je da su egzistencijalne brige većine građana prilično povećane, a nije jasno dokle će trajati to pogoršavanje njihovog standarda. Ali, razlozi za građansko nezadovoljstvo „merama štednje“ ne bi se smeli svesti samo na „praznije džepove“, ma koliko to ljude najvidljivije pogađa. Trebalo bi iskazati protivljenje i jednom stilu vođenja javne politike gde se promoviše stav da „cilj opravdava sredstvo“ do one mere kad se može zarad važnih „nacionalnih i državnih interesa“ staviti „pod tepih“ pravna osnovanost donesenih mera, da se može „ići i prečicom“ i iskoristiti skupštinsku većinu za delanje i mimo zakona i normi pravne države, uz simuliranje delanja „u skladu sa zakonom“, iako se očito radi o manjkavom zakonu. Ova opaska odnosi se na derogiranje institucionalnog položaja PIO fonda, na to što se praktično stavljaju van snage zakonita rešenja o penzijama, a penzionerima se ukida mogućnost žalbe organima Fonda, što Vlada od Fonda preuzima nadležnost za visinu penzija i uz to se ukida zakonom predviđeno usklađivanje visine penzija. Mnogima je promaklo da uoče da se novac za finansiranje svih prava predviđenih Zakonom o PIO obezbeđuje pre svega doprinosima za socijalno osiguranje na teret zarada zaposlenih i na teret poslodavaca, ali i po drugim osnovama, u koje ulaze i „transferi“ iz budžeta. Ako bi ta sredstva bila tretirana kao udeo u „kapitalu“ Fonda i ako bi po toj osnovi svaki od vlasnika imao određena vlasnička prava srazmerno udelu u kapitalu Fonda, onda je pravno logično da Vlada nikako ne bi mogla svojevoljno odlučivati o načinu korišćenja sredstava Fonda kao da je isključivi vlasnik. Međutim, „zakonom o umanjenju penzija“ Vlada je stavljena u položaj isključivog vlasnika sredstava PIO fonda, kao da je ponovno na delu „nacionalizacija“ i etatizacija svih sredstava za socijalno osiguranje građana. Iz Izveštaja o finansijskom poslovanju PIO fonda za 2016. vidi se da su transferi iz budžeta Srbije činili 35 odsto prihoda, a doprinosi zaposlenih, samozaposlenih i poslodavaca 63 odsto. Na rashodnoj strani pak uočava se da ukupno isplaćena suma odgovara iznosu koji se prikupi naplatom doprinosa za socijalno osiguranje. I to jasno govori o neosnovanosti prenosa prava odlučivanja o visini penzija sa Fonda na Vladu, uprkos činjenici da se iz budžeta u Fond sliva samo trećina prihoda. Neosnovane su i tvrdnje da se iz tekućih doprinosa sadašnje generacije zaposlenih, samozaposlenih i poslodavaca ne pokrivaju penzije onih koji su to pravo ranije stekli. Današnji penzioneri su iz svojih bruto zarada plaćali doprinose da bi sebi osigurali penziju i materijalno se obezbedili za vreme kad više neće raditi. Neshvatljivo je kako se u „tranziciji“, čije je obeležje trebalo da bude deetatizacija upravljanja društvenim sredstvima, pogotovo novcem od doprinosa zaposlenih, samozaposlenih i poslodavaca, potezima „iza scene“ vrši reetatizacija i iz upravljanja isključuju oni koji ta sredstva stvaraju. Na takav pravni akt niko, pa ni Vlada Srbije, ne bi mogao da bude ponosan. Tim pre što se na taj način suštinski urušava PIO fond od čijeg delovanja bitno zavisi život ne samo penzionera već i većine građana. Zanemariti takvu društvenu posledicu u ime nekih „viših interesa“, ili zbog bržeg izlečenja „bolesne ekonomije“ nikako nije dobro za priključivanje Srbije krugu razvijenih i demokratski uređenih društava.