Mali efekti prekomerne podrške

Državna pomoć u Srbiji je jedan od ključnih instrumenata razvojne i ekonomske politike. Tokom prethodne decenije ona je prešla put od orijentacije na podršku preduzećima u restrukturiranju ka aktivnom privlačenju ulaganja. Kratkoročni razvojni efekti podrške prilivu SDI - pre svega na broj otvorenih radnih mesta - bili su povoljni, ali se kroz analizu uspešnih primera u svetu vide načini kako da se postignu još trajniji rezultati. Fokus mora biti postavljen na stvaranje jasne vizije i strateškog okvira razvoja, te prilagođavanje obrazovnih profila i prihvatanje evropske regulative državne pomoći. Na taj način i domaća mala i srednja preduzeća će imati trajno povoljnije okruženje koje trenutno uživaju uglavnom SDI za koje se ono ad-hoc i ekskluzivno priprema. Pomoć preduzećima u restrukturiranju, posebno u toku prošle decenije, bila je izražen oblik državne pomoći. Prema podacima Komisije za kontrolu državne pomoći, od oko 2,7 milijardi evra državne pomoći u periodu između 2004. i 2009, oko 25% bilo je usmereno na pomoć u sanaciji i restrukturiranju, a još oko 12% na mere podrške firmama iz pojedinih osetljivih sektora, kao što su čelik ili ugalj. Izbijanjem svetske ekonomske krize dolazi do oštrog rasta nezaposlenosti u Srbiji i zato i do premeštanja fokusa državne pomoći na aktivno privlačenje SDI. Odmah nakon 2009. dominantno učešće u dodeli sredstava državne pomoći stiču instrumenti podrške regionalnom razvoju - od gotovo četiri milijarde evra dodeljene državne pomoći između 2010. i 2017, oko polovine usmereno je na ciljeve regionalnog razvoja, koji u sebi obuhvataju i instrumente podrške privlačenja SDI. Srbija se oslanja na državnu pomoć više nego većina drugih zemalja u Evropi - u 2017. izdvojeno je oko 1,5% BDP-a, naspram oko 0,7% proseka za svih 28 članica EU. Osim nižeg intenziteta, u Evropi se znatno razlikuje i struktura ove pomoći: dominantan deo od 55% se izdvaja na podršku merama zaštite životne sredine i održive energije, a samo manji deo od 9% na regionalni razvoj, i 5% na sektorski razvoj i podršku firmama u restrukturiranju. Istina, relativno visok nivo podrške koju izdvaja Srbija je bio zabeležen i u drugim državama, kada bi se bavile rešavanjem svojih gorućih pitanja, kao što je bio slučaj sa masovnom podrškom restrukturiranju velikih preduzeća u zemljama istočne Evrope neposredno pre prijema u EU. Kao rezultat između ostalog i ovog pristupa, „požar“ nezaposlenosti je uglavnom ugašen. Ipak, ovi prilivi su u odnosu na istočnu Evropu počeli sa 7-10 godina zaostatka, a SDI i dalje imaju manju ulogu nego u tim zemljama. Primera radi, zaposlenost u SDI je između 2006. i 2016. porasla sa 180.000 na 250.000 osoba. Sveukupno, strana preduzeća čine oko 9% ukupne zaposlenosti, što je i dalje dva do tri puta niže od nivoa u zemljama centralne i istočne Evrope. Razvojni efekat ulaska stranih firmi na domaću privredu je bio značajan, i to pre svega u smislu efekata investicija na zaposlenost, proizvodnju i dohodak lokalne privrede. To je posebno tačno u slučaju nekih depresiranih regiona, gde je došlo do vrlo povoljnog efekta i na lokalnu tražnju. Postoji bar nekoliko primera firmi koje nemaju visok tehnološki nivo, ali su zbog brojnosti radne snage imale vrlo povoljan uticaj na revitalizaciju lokalne tražnje, kao i na razvoj lokalnih dobavljača nekih jednostavnijih usluga ili komponenti. Sa druge strane, privučene firme, posebno u periodu nakon 2009. karakterisane su relativno niskom tehnologijom. Čak oko polovine novih radnih mesta - ili oko 20.000 - stvorenih u SDI iz sektora razmenjivih dobara i usluga u periodu između 2009. i 2015. otvoreno je u firmama niskog tehnološkog nivoa - kao što su proizvođači kablova za automobile ili presvlaka za auto-sedišta, i koje zapošljavaju i do 70-80% radnika sa niskim kvalifikacijama. Ove firme često imaju nerazvijene lance vrednosti, mali broj tehnički zahtevnijih pozicija u kojima bi radnici mogli sticati nova znanja i veštine, te su mali izgledi da utiču na formiranje većeg broja kadrova sposobnih da rade i u drugim firmama u srodnoj delatnosti. Na drugoj strani spektra, manje od 10% radnih mesta otvoreno je u visokotehnološkim kompanijama, koje karakteriše dominantno prisustvo kvalifikovanog osoblja, specijalizovani proizvodi, kao i napredna znanja, veštine i menadžerske sposobnosti, kao što su firme iz pojedinih delova IT sektora. Sve ovo ograničava potencijal za rast zarada, ali i potencijalno ugrožava mogućnosti za prilive novih investicija, imajući u vidu da se mnoge kompanije već sada suočavaju sa nedostatkom radnika čak i za poslove jednostavnijeg tehnološkog nivoa. Tako se pokazalo da veze sa domaćim dobavljačima specijalizovanih dobara i usluga nisu snažne, te da se nedovoljno prenose znanja i iskustva između stranih, često tehnološki naprednijih i domaćih firmi. Dodatno, pojedini sektori u kojima se u poslednjim godinama beleže značajni prilivi SDI, kao što je automobilski, imaju visoke tehnološke standarde, što čini uključivanje domaćih dobavljača gotovo neizvodljivim. Pored toga, iako su trenutno domaći i strani ulagači formalno izjednačeni, u praksi se često dešava da stranci primaju državnu pomoć kao garanciju da će njihovo poslovanje biti neometano i predvidivo, te da će država zasigurno biti partner, a ne barijera razvoju kompanije. Uz to, pored primanja izdašne pomoći, SDI često imaju i priliku da od administracije dobiju ad-hoc pomoć - kroz ekspresno obezbeđivanje zemljišta i neophodnih dozvola, izgradnje podržavajuće infrastrukture, ili prilagođavanja lokalnih obrazovnih profila - što je jedan od načina da se za njih „krči“ put u uslovima nedovoljno razvijenog institucionalnog okvira. Ukoliko su ovakvi državni podsticaji, jednim delom, kompenzacija za nedovoljno razvijeno okruženje, onda je neophodno da ono bude trajno unapređeno za sve - kako bi se omogućio i brži rast domaćih firmi, koje često nisu uživaoci državne pomoći niti imaju mogućnost uživanja takvog parcijalnog unapređenja okruženja u kom funkcionišu. Primer irskog privrednog čuda iz 1990-ih se često pominje kao slučaj eksplozivnog rasta i razvoja. Pa ipak, ono je ne samo rezultat strukturnih reformi koje su sprovođene decenijama pre toga već ga je potrebno pažljivije proučiti zbog paralela i usmerenja za srpsku politiku. Irska je tradicionalno periferna i donedavno nerazvijena zemlja koja je patila od sličnih demografskih izazova kao i Srbija - mala površina, neravnomerna i retka naseljenost stanovništva uz jaku emigraciju. Uz pomoć sistema rasta i razvoja zasnovanog na privlačenju SDI, Irska je krenula 1985. sa nivoa BDP-a po glavi stanovnika malo ispod evropskog proseka, a 2017. dostigla je dvostruko viši nivo u odnosu na prosek. Irska je bila globalni pionir u usvajanju modela razvoja zasnovanog na privlačenju SDI, a na čijem početku se oslanjala na neselektivne podsticaje. Ona je bila jedna od prvih zemalja koje su oslobodile firme od poreza na prihode od izvoza, decenijama je imala jedan od najnižih poreza na profit u Evropi, sve uz vrlo izdašne subvencije za strane ulagače. Ovo je u početku doprinosilo prilivima firmi iz niskotehnoloških sektora, koje su imale vrlo slabe veze sa domaćim kompanijama. Primera radi, 1973. prerađivačke SDI su zapošljavale oko 80.000 osoba, od čega dve trećine u niskotehnološkim sektorima, kao što su tekstil ili prerada hrane, a u istoj godini, manje od 5% radne snage u ovim firmama je posedovalo visoki stepen kvalifikacija. Pravi intenzivan razvoj počinje tek nakon što je sistem izdašnih subvencija obogaćen dodatnim merama razvoja, usmerenim pre svega na obrazovanje. Zemlja u kojoj je do 1960-ih svega polovina dece od 13 godina starosti nastavljala obrazovanje, a oko 1.000 osoba godišnje upisivalo na fakultete tehničkog usmerenja, pravilno je shvatila obrazovanje kao usko grlo za razvoj. Zato je tokom 1960-ih i 1970-ih omogućen masovan razvoj tehničko-tehnoloških znanja kroz uspostavljanje sistema vrlo usmerenog tercijarnog obrazovanja širom zemlje. Osnovana je mreža tehničko-stručnog obrazovnog sistema, čija osnova su bile regionalne tehničke više škole koje pružaju različite oblike produženog obrazovanja i doškolovanja za odrasle, ali i obrazovanje trećeg stepena iz oblasti prirodnih nauka i tehnologije. Uz to, istovremeno je uspostavljen i sistem obaveznog i besplatnog srednjeg obrazovanja. Kao rezultat ovog koncentrisanog i dugoročno konzistentnog pristupa, između 1965. i 2005, broj studenata upisanih na visoke studije je uvećan sedmostruko, a Irska danas ima jedan od najvećih udela stanovništva upisanih na visoke studije među razvijenim državama, i to posebno u naučnim i inženjerskim usmerenjima. Pored obrazovanja, Irska se u isto vreme okrenula i vrlo selektivnom targetiranju investitora, i to nakon profesionalizacije institucija koje se bave promocijom ulaganja. Irska agencija IDA je globalni uzor, a više decenija vodi proces privlačenja SDI iz svega nekoliko sektora koji su identifikovani kao prioritetni. Selektivnost je postignuta kroz proaktivno traženje investitora u visokotehnološkim sektorima, u početku u elektronici i farmaciji, a kasnije u softverskoj industriji. IDA je u tom smislu nastojala da kroz izdašne subvencije, ali i spregu sa obrazovnim sistemom, privuče globalne industrijske lidere u prioritetnim sektorima. Tako je, na primer, Majkrosoft otvorio centar za podršku korisnicima 1985, a u narednim decenijama je preneo i globalni istraživačko-razvojni centar. Intel je pokrenuo proizvodnju čipova 1990, a danas takođe ima centar za istraživanje i razvoj. Važno je uočiti da su obrazovne i institucionalne reforme bile koordinisane sa jasnom vizijom privlačenja visokotehnoloških SDI. To ne bi bilo moguće samo uz izdašne subvencije i niske poreze - već je osnovni činilac bila modernizacija obrazovnog sistema, kao i njegova bolja koordinacija sa potrebama kompanija. Primera radi, 1978. IDA je inicirala stvaranje komiteta za dijalog sa obrazovnim sistemom, što je dovelo do spektakularnog rasta broja svršenih studenata iz oblasti informatike i menadžmenta. To je pogodovalo prilivu stranih firmi višeg tehnološkog nivoa, pa je učešće radnih mesta otvorenih u visokotehnološkim firmama poraslo sa 10% na skoro 50% između 1974. i 2000. godine, dok je učešće radnika sa fakultetskim diplomama u prerađivačkoj industriji poraslo sa 3-4% na gotovo 30%. Konačno, Irska je svih prethodnih decenija karakterisana vrlo strateškim pristupom razvoju. Ona na vrlo participativan način, uz uključivanje najvažnijih institucija, donosi a potom i prati ostvarenje dugoročnih i strategijski promišljenih dokumenata (kao što je aktuelni Project Ireland 2040) koji planiraju osnovne pravce razvoja za iduće decenije. Oni su detaljnije razrađeni desetogodišnjim akcionim planovima, i sa jasno određenim ulogama agencija poput IDA. Postoje dodatni brojni primeri na koje bi se Srbija mogla ugledati u kreiranju politike državne pomoći kao instrumenta razvoja. Domaći planovi trebalo bi da se razvijaju sagledavajući stvarne potrebe naše privrede. Mehanizam za postavljanje ovakvih planova upravo daje evropska regulativa, koja generalno ne odobrava upotrebu mera državne pomoći osim ukoliko nisu opravdani sa stanovišta ekonomskog razvoja. NJenim prihvatanjem, države se podstiču na racionalno, informisano i razvojno orijentisano odlučivanje o pružanju pomoći, uz uzdržavanje od prekomerne i neoročene podrške, koja ometajući konkurenciju nije jasno usmerena ka dugoročnom razvoju. Takođe, institucije se navode na punu odgovornost i transparentno odlučivanje.