Red u tajnim službama

Iako važeći Ustav, donet 1990, predviđa da Republika „uređuje i obezbeđuje odbranu i bezbednost Republike Srbije i njenih građana”, sve do prestanka zajednice SCG 2006. to nije bilo tako. Srbija pre razlaza sa Crnom Gorom nije imala Ministarstvo odbrane ni vojsku, a jeste obaveštajno-bezbednosnu službu, dok je SRJ, odnosno SCG imala Ministarstvo odbrane i vojsku, ali i četiri službe. Uz crnogorsku Direkciju za odbranu i Agenciju za nacionalnu bezbednost, odbrambeno-bezbednosni aparat u SCG, bez ikakvog tela koje bi koordiniralo rad, bio je daleko od organizovanog stanja.

Sve srpske službe: Preuzimanjem ministarstava odbrane i spoljnih poslova, Srbija je dobila i četiri savezne službe. Tako u drugu polovinu 2006. Srbija nije ušla sa obaveštajno-bezbednosnim sistemom, već sa ostacima sistema prethodnih inkarnacija Jugoslavije i jednom republičkom agencijom. Šta je, dakle, „nasledila” Srbija? Vojnoobaveštajna agencija (VOA) pri Ministarstvu odbrane i Služba za istraživanje i dokumentaciju (SID) pri Ministarstvu spoljnih poslova su spoljnje. Bezbednosne (unutrašnje) službe su Vojnobezbednosna agencija Ministarstva odbrane (prema Zakonu – Vojna služba bezbednosti, takođe pri vladi) i Služba bezbednosti pri Ministarstvu spoljnih poslova. Republička Bezbednosno-informativna agencija pripada vrsti tzv. fuzionisanih službi – Prva uprava BIA je bezbednosna (unutrašnja), a Druga obaveštajna (spoljnja).

Nadležnosti nekadašnjih saveznih službi i BIA pisane su za različite državne nivoe i iz oprečnih političkih motiva. Prema Zakonu, SID „prikuplja, analizira, procenjuje i dostavlja podatke političke, ekonomske i bezbednosne prirode koji se odnose na strane države, međunarodne organizacije, grupe i pojedince, od značaja za proces utvrđivanja i vođenja spoljne politike, a naročito one koji ukazuju na namere, aktivnosti, prikrivene planove i tajna delovanja koja su usmerena na ugrožavanje zaštite Ustavom utvrđenog poretka”. Istovremeno, BIA “obavlja poslove koji se odnose na: zaštitu bezbednosti Republike Srbije i otkrivanje i sprečavanje delatnosti (iz zemlje i inostranstva, prim. aut.) usmerenih na podrivanje ili rušenje Ustavom utvrđenog poretka Republike Srbije...” Sada kada i SID štiti Srbiju, preklapanje je očigledno. Pitanje je i da li je obaveštajna služba u okviru Ministarstva spoljnih poslova (a po definiciji i zakonu tajno, dakle „špijunski”, prikuplja podatke), saglasna međunarodnim konvencijama o radu diplomatskih i konzularnih predstavnika? Vojnoobaveštajna agencija takođe „prikuplja, analizira, procenjuje i dostavlja podatke i informacije o potencijalnim i realnim opasnostima, aktivnostima, planovima ili namerama stranih država i njihovih oružanih snaga, međunarodnih i stranih organizacija, grupa i pojedinaca, usmerenih protiv Vojske Jugoslavije, saveznog ministarstva nadležnog za poslove odbrane, suvereniteta, teritorijalnog integriteta i odbrane SRJ” (nevojne elemente podvukao autor). BIA, ako se njen direktor i ministar unutrašnjih poslova dogovore, „može da preuzme i neposredno obavi poslove koji su u nadležnosti ministarstva nadležnog za unutrašnje poslove”, koristeći pri tom sva ovlašćenja organa unutrašnjih poslova. Ovo su samo neka od problematičnih mesta zatečenog sistema Srbije.

Predlog zakona o izmenama i dopunama Zakona o ministarstvima, čije usvajanje se očekuje uskoro, izričito govori o Vojnoj službi bezbednosti i Vojnoobaveštajnoj službi u Ministarstvu odbrane. Predlog predviđa da će rad vojnih službi do daljnjeg biti regulisan starim „saveznim” Zakonom o službama bezbednosti. U Predlogu, međutim, nema ni pomena o SID-u i Službi bezbednosti Ministarstva spoljnih poslova, ali postoji odredba prema kojoj će to ministarstvo nastaviti da obavlja „i druge poslove koji su određeni zakonom kojim se uređuju inostrani poslovi i drugim zakonima”. Da li se u „druge zakone” ubraja i „savezni” Zakon o Službama bezbednosti, i ako se ubraja – zašto su onda vojne službe tretirane na drugačiji pravno-tehnički način, pitanja su bez jasnog odgovora, a koja ne bi smela ostati otvorena za različita tumačenja.

Koordinacija: Pravno uređen institucionalni mehanizam za koordinaciju pet nabrojanih službi ne postoji. Akcioni plan Vlade Srbije, osmišljen za potrebe hvatanja najtraženijeg haškog begunca Ratka Mladića, po svemu sudeći teži da uspostavi koordinativnu funkciju. Ipak, smatra se da (javnosti nedostupan) Plan nema ambiciju da ulazi u postavku samog sistema, već da iz postojećeg stanja iscedi jedan vrlo određen i praktičan rezultat. Pre donošenja Akcionog plana propao je pokušaj uspostavljanja Saveta za nacionalnu bezbednost jer se predsednici srpske države i vlade nisu mogli složiti oko načina predsedavanja Savetom. To nije iznenađenje, jer je za ustanovljavanje takve institucije prethodno bilo potrebno postići široki politički i stručni konsenzus o najznačajnijim pitanjima bezbednosnog menadžmenta i pretočiti ga u odgovarajuće propise.

Kontrola: Parlamentarni nadzor nad službama do sada je bio pasivan, bez efekata. Kontrola BIA u nadležnosti je skupštinskog Odbora za odbranu i bezbednost. Srpski parlament se ovih dana priprema da primi i četiri „nove” službe pod svoj nadzor i za kontrolu formira komisiju predviđenu nekadašnjim saveznim zakonom. Odbor je do sada prihvatao redovne, šestomesečne izveštaje Agencije i nekoliko puta posetio njeno sedište, ali se nije previše potrudio da građanima podnese argumentovan račun o radu BIA i uveri ih da je ona pod kontrolom, te da je Odbor garant njene političke neutralnosti. Velika prepreka delotvornom nadzoru je nepostojanje propisa o tome šta je u BIA dostupno parlamentarcima: niti poslanici znaju šta imaju pravo da traže i vide, niti BIA zna šta treba i mora da im da! Iako je imala mnogo bolji zakonski okvir za rad, još pasivnija od republičkog Odbora bila je nekadašnja Komisija saveznog parlamenta za kontrolu službi bezbednosti. Neupućenom u srpske političke prilike to bi bilo, u najmanju ruku čudno, jer su predsednici oba parlamentarna tela (u skladu sa međunarodnim „najboljim praksama”) iz redova opozicije. Posebnih kontrolnih institucija poput generalnog inspektora ili ombudsmana Srbija nema.

Sa preklapajućim i neodgovarajućim nadležnostima službi i nejasnim ili nepostojećim linijama nadzora, kontrole i koordinacije, srpski obaveštajno-bezbednosni (ne)sistem je ranjiv, nedelotvoran, skup i podložan kršenju prava i zloupotrebama.

Akteri odluke: Za osmišljavanje sistema potrebna je saradnja političara i stručnjaka iz sve tri grane vlasti i nevladinog sektora. Samo rešenja iskristalizovana u širokoj obaveštajno-bezbednosnoj zajednici, gde su stručni argumenti dobro uklopljeni u političku realnost, te rešenja koja su pred usvajanje prošla test kritičke javnosti, mogu uspešno zaživeti i dugoročno doprineti nacionalnoj bezbednosti. Ustaljeni metod pisanja zakona, po kome se nacrt propisa izradi u jednoj instituciji, a onda šalje svim ostalima na komentar, ne samo da je neefikasan već i gotovo nemoguć, jer ovde nije reč o jednom zakonu već o konceptu koji treba razraditi sa više usklađenih propisa. Primer dobrog načina za okupljanje radne grupe je metod primenjen pri pisanju Zakona o saveznim službama bezbednosti.

Uspostavljanje sistema trebalo bi, u najkraćem, da obuhvati:

- sagledavanje obaveštajno/bezbednosnih potreba,

- sumiranje postojećih resursa i odnosa,

- prognoziranje budžeta koji će biti na raspolaganju u narednom periodu,

- projekciju elemenata novog sistema i odnosa između njih,

- izradu nacrta normativnih akata, javnu raspravu o njima i njihovo usvajanje,

- početak funkcionisanja, evaluaciju i korekcije

budućeg sistema.

U toku je izrada Nacrta novog ustava Srbije i trebalo bi se potruditi da se demokratski okvir za rad obaveštajno-bezbednosnog sistema nađe u tom aktu.

Sektor bezbednosti u Srbiji ima kapaciteta da takav posao uspešno obavi, ali treba prevazići mnoštvo izazova: srpska obaveštajno-bezbednosna zajednica nije zaživela; političke elite imaju svoje „omiljene bezbednjake” i u bezbednosnom menadžmentu često se rukovode partijskom politikom; u bezbednosnoj kulturi još su jake paranoja i mistika; u javnom diskursu preovlađuju unapred i čvrsto formirani stavovi a ne diskusije, a bezbednosne institucije su decenijama zapostavljale nauku i strategiju u korist taktike (što bezbednosne, a što političke). Zbog toga bi se i moglo desiti da Srbija preko noći dobije bezbednosni sistem čija je “najveća vrlina” mogućnost da bez ostatka bude podeljen prema partijskim kvotama sadašnjih ili budućih koalicionih dogovora.

Rešenja: Savremeni sistem mora u potpunosti poštovati načelo zakonitosti; mora biti efikasan i obezbediti zemlji vitalne informacije od značaja za njenu bezbednost i napredak, mora biti dimenzioniran prema potrebama i mogućnostima; ne sme biti svrha sam sebi već u funkciji vođenja spoljne i unutrašnje politike, mora poštovati i štititi ljudska prava i druge temeljne demokratske vrednosti i imati jake i efikasne mehanizme unutrašnje i spoljne kontrole. Konačno, sistem mora biti integrisan u međunarodnu bezbednosnu zajednicu. Ovi zahtevi su međuzavisni.

U perspektivi, obaveštajno-bezbednosni sistem Srbije mogao bi ličiti na neki od sledećih modela: Srbija bi mogla imati jednu spoljnu (obaveštajnu) i jednu unutrašnju (bezbednosnu) službu, sa koordinacionim telom na nivou izvršne vlasti koje bi imalo jedan strateški i dva operativna nivoa. Jedan centar za obuku i usavršavanje kadrova mogao bi biti dovoljan. Ima argumenata i za to da umesto jedne unutrašnje službe postoje dve – civilna i vojna. Vojna služba bi tada bila odgovorna ministru odbrane, dok bi civilna agencija bila samostalna organizacija. Ovaj model prilično je daleko od današnje situacije.

Drugo rešenje (u delu o vojnim službama saglasno Nacrtu strategijskog pregleda odbrane) moglo bi predvideti jednu vojnu službu sa obaveštajnom i bezbednosnom komponentom, jednu civilnu službu – takođe sa obe komponente, jednu službu za aktivaciju tehničkih mera, snažno telo izvršne vlasti za usmeravanje, koordinaciju i kontrolu rada službi, jedan parlamentarni odbor sa dva pododbora, generalnog inspektora i čvrstu kontrolu budžeta. Sa više izgleda da bude prihvaćen, najslabije strane ovog modela bile bi fuzija spoljnjih i unutrašnjih službi (koje rade po potpuno drugačijim pravilima) i u civilnom i u vojnom sektoru, i nastavak rivaliteta između ta dva sektora. Naravno, ovo su samo primeri mogućih rešenja.

Kako organizovati usmeravanje, koordinaciju, kontrolu i druge „zajedničke poslove”, biće možda i najteži problem za tvorce novog sistema. Da li će na vrhu sistema stajati predsednik, premijer, ili će biti uspostavljen neki model ravnoteže (što se čini izglednijim i boljim); da li će usmeravanje imati obavezujući ili savetodavni karakter; kakav će biti odnos između usmeravanja (strateški nivo) i koordinacije (operativni); gde će se objedinjavati izveštaji službi a gde i kako standardizovati i čuvati centralni podaci; ko će izdavati bezbednosne sertifikate itd. Nije manje važno niti jednostavno pitanje kako će biti obezbeđena demokratska i pravna kontrola koordinacionog procesa.

Srbija treba da odluči čime će i kako u bezbednosnom smislu opažati svet i sebe samu. Dalje može krenuti po inerciji, putem koji se malobrojnoj grupi na početku kolone čini najlakšim, ili pak može zastati i razmisliti, konsultovati se među sobom i sa drugima koji se kreću u istom pravcu, i odabrati najbolje što može. Čak i ako bi, kojim slučajem, rezultat oba pristupa na kraju bio isti, drugi od njih nosi brojne prednosti: predloženim pristupom O/B sektor bi napravio značajan napredak u depolitizaciji i demistifikaciji, a njegovi pripadnici bili bi još jedan korak dalje od dnevne politike; verovatnoća da će sutra neki drugi lideri praviti svoja, drugačija rešenja bila bi manja, kao i šansa da će sredina ili začelje kolone vući u drugom pravcu. Međunarodna zajednica bi takođe izvela neke zaključke. Sve to bi O/B sistemu osiguralo veću postojanost, koja je uslov za njegove ozbiljne rezultate u svetu koji ubrzava i pri tom se izlaže sve većim opasnostima.

Saša Janković

(Autor je pravni savetnik u Odeljenju za demokratizaciju

Misije OEBS-a u Srbiji, gde se bavi demokratskim

aspektima reforme sektora bezbednosti. Stavovi u ovom

tekstu pripadaju isključivo autoru i ne odražavaju nužno i stavove OEBS-a)