Država u v. d. stanju

U državnoj upravi Srbije trenutno postoji 408 „položaja“. To su mesta pomoćnika ministara, sekretara ministarstava, direktora, zamenika i pomoćnika direktora uprava, posebnih organizacija i vladinih službi. Sad već davne 2005. donet je zakon koji nalaže da na ta mesta Vlada na pet godina postavlja profesionalce, izabrane na konkursu, od tri najbolje rangirana kandidata. Sedamnaest godina kasnije, samo 41 odsto ovih mesta je popunjeno na taj način. Preostala mesta zauzimaju vršioci dužnosti, koje Vlada može da zameni u bilo kom trenutku, bez obrazloženja. Da stvar bude gora, Vlada sistemski i uporno krši izričite odredbe Zakona o državnim službenicima, produžavajući vršiocima mandat unedogled, iako je dopušteno samo jedno postavljenje na šest meseci i još jedno na tri meseca. Očekivano, u toj masi odluka mnogi službenici ostanu zaboravljeni, pa kršenje srpskih zakona više nije dovoljno da se stvori privid legalnosti. Tada Vlada poseže za kršenjem zakona fizike, određujući da službenik stupa na dužnost nekog datuma koji je u tom trenutku već prošao. Odlazeća, druga vlada Ane Brnabić je do 1. septembra ove godine donela čak 1.258 rešenja o postavljanju vršilaca dužnosti u državnoj upravi, koja se odnose na 290 lica. Velika većina njih se pominje u dva ili više rešenja Vlade, kojim su postavljeni na period od tri meseca, iako Zakon dopušta da se to učini samo jednom. Sedmoro v. d . je ceo dvogodišnji mandat Vlade provelo u nezakonitom statusu, jer im je Vlada produžavala dužnost osam puta na po tri meseca. Usled ovih prekoračenja, preko tri četvrtine vladinih rešenja donetih u prošle dve godine je bilo nelegalno. Gotovo 30 odsto rešenja sadrži još teži oblik bezakonja – retroaktivnost, a jedna četvrtina odluka Vlade je „duplo“ nezakonita – prekoračen je i dozvoljeni broj postavljenja i rešenje je retroaktivno. Ista praksa je nastavljena i posle, pa je do 6. oktobra 2022. odlazeća vlada donela još 65 rešenja, a što duže bude trajao „tehnički mandat“, udeo nezakonitih odluka će sve više rasti. Inače, broj rešenja iz kojih se jasno može videti opravdani razlog za v. d. stanje u državnoj upravi (zamena zbog dužeg odsustva) bio je zanemarljiv – samo tri. Ni zbirni ni detaljni podaci o popunjenosti službeničkih položaja nisu javno dostupni na jednom mestu. Članica prEUgovora, Transparentnost Srbija je u više navrata, još od 2011. pokušavala da dođe do tih podataka. Služba za upravljanje kadrovima (SUK) je tek po zahtevu za pristup informacijama iz 2022. dostavila spiskove vršilaca dužnosti, službenika na položaju i nepopunjenih položaja. Prema podacima SUK, koji se odnose na stanje od 8. septembra 2022, u državnoj upravi je bilo 185 vršilaca dužnosti. Pored toga, prema istoj evidenciji, 56 položaja bilo je nepopunjeno, a na položaju je bilo 167 službenika. „Nepopunjeni položaji“ su mesta na koja nije postavljen ni vršilac dužnosti, niti su popunjena nakon sprovedenog konkursa. Analizom spiska koji je dostavio SUK i poređenjem sa dosadašnjom praksom može se zaključiti da su uglavnom u pitanju položaji na koje će retroaktivno biti postavljeni vršioci dužnosti, ali to još nije učinjeno. Druga mogućnost je da je neko od državnih službenika iz tih sektora, koji ispunjava uslove, privremeno raspoređen na rukovodeće radno mesto. Sadašnja najviša službenička mesta u državnoj upravi bila su, sasvim legalno, deo „partijskog plena“, počev od obnavljanja višepartizma u Srbiji, pa sve do 2005. U narednih desetak godina ova praksa se nastavila postavljanjem „na osnovu odredaba ranijih propisa“, što je u praksi značilo da su imenovanja vršena na više godina, pri čemu nije bilo obezbeđeno čak ni to da „postavljena lica“ ispunjavaju uslove u pogledu godina staža. Izmene zakona iz 2014. donele su bitne novine – formalno je uveden institut „vršilaca dužnosti“, ograničen njihov mandat i propisano da za v. d. može biti postavljena samo ona osoba koja ispunjava uslove za izbor na to mesto. U međuvremenu, za ovaj problem se zainteresovala Evropska komisija, koja ga je uključila u prelazna merila napretka u vezi sa borbom protiv korupcije i koja odsustvo tog napretka redovno prati u svojim izveštajima. Štaviše, jedino se iz izveštaja Evropske komisije, kao i iz izveštaja Ministarstva pravde o sprovođenju Akcionog plana za Poglavlje 23 može sagledati koliko položaja trenutno postoji i koliko je njih popunjeno nakon sprovođenja konkursa. Druga posledica interesovanja Brisela za ovaj problem bilo je postavljanje novog roka za okončanje v. d. stanja izmenama Zakona o državnim službenicima iz 2018. Tako je 1. jula 2019. svim zatečenim vršiocima dužnosti mandat prestao po sili zakona, a svi akti koje bi oni od tada potpisali bili bi ništavi. O tome koliko je rok bio ozbiljno shvaćen najrečitije govori izveštaj sa sednice Vlade, koja je održana samo tri dana pre predviđenog okončanja v. d. stanja. U njemu se čak 20 rešenja odnosilo na postavljanje vršilaca dužnosti. Postavljanje službenika na položaje bez prethodno sprovedenog konkursa, koje je ranije primarno imalo svrhu podele plena među partijama, vremenom je evoluiralo. Pored mogućnosti da se na ovaj način postavi i službenik koji možda ne bi bio među tri najbolja na konkursu, još snažniji razlog održavanja v. d. stanja u državnoj upravi postala je kontrola njihovog rada. Zaista, ovaj mehanizam olakšava mogućnost uklanjanja onih službenika koji ne rade dobro, jer se vršilac dužnosti može lako zameniti drugim, bez obrazloženja. S druge strane, ova praksa ostavlja u potpunosti bez zaštite one službenike na položaju koji svoj posao rade dobro, ne samo u slučaju arbitrarne smene već i u slučaju da se suprotstave štetnim ili nezakonitim nalozima svojih političkih rukovodilaca. Nije zgoreg na ovom mestu pomenuti da ni sprovođenje konkursa ne garantuje profesionalizaciju. Naime, kada se menjala partija koja upravlja ministarstvom, što se najviše dešavalo u periodu 2012–2014, mnogi od službenika koji su prethodno prošli konkurs, a koji nisu bili po volji novim vladaocima, podneli su ostavke pre isteka mandata. Organizacione promene su najčešće primenjivani model za uklanjanje nepodobnih službenika. Svako spajanje, razdvajanje, pa čak i puko preimenovanje sektora unutar ministarstva dovodi do gašenja starog i stvaranja „novog“ položaja, nakon čega se, umesto „nepodobnog“ rukovodioca, može imenovati novi vršilac dužnosti. Šta je onda rešenje? Protiv odluka Vlade žalbe nisu dopuštene, one se mogu osporavati samo u upravnom sporu pred Upravnim sudom. Hipotetički, tužbu bi mogao da podnese neki kandidat sa raspisanih konkursa za položaje koji nisu rezultirali imenovanjem, ili, još više hipotetički, bilo koji građanin koji ispunjava uslove za neko visoko mesto u državnoj administraciji, tamo gde konkurs nije ni bio raspisan. Pored toga, pravo da traži oglašavanje ništavosti odluka Vlade ima i republički javni tužilac. To je i bio razlog zbog kojeg je Transparentnost Srbija 2021. podnela inicijativu RJT, ukazavši na raširenu štetnu praksu i najupečatljiviji slučaj te vrste – rešenje o postavljenju doskorašnjeg v. d. direktora Agencije za zaštitu životne sredine, koga je Vlada postavila na dužnost koristeći se vremeplovom (15. aprila 2021, sa počev od 9. oktobra 2020), a sve to želeći da pokrije period u kojem je v. d. direktora dao otkaz uzbunjivaču Milenku Jovanoviću. RJT je podnelo tužbu Upravnom sudu za poništaj rešenja Vlade još 21. juna 2021, prihvatajući u potpunosti argumente iznete u inicijativi TS. Upravni sud, ne samo da još nije doneo odluku u ovom slučaju od dalekosežnog značaja, već odbija da dostavi i informaciju o tome da li se Vlada po ovoj tužbi uopšte izjasnila i na koji način. Koalicija sedam NVO, prEUgovor, koja prati stanje u oblastima 23 i 24 pregovora Srbije i EU, dala je niz preporuka da se ovo stanje reši. Pored volje „nove“ Vlade da prekine sa dosadašnjom nezakonitom praksom, na šta se iz razumljivih razloga ne može sa sigurnošću računati, bilo bi veoma važno da Upravni sud što pre presudi u postupku koji je u toku. Pošto je teško zamisliti da bi odluka suda mogla biti drugačija osim da se utvrdi očigledna ništavost akta Vlade, to bi trebalo iskoristiti kao povod da sama Vlada poništi sva svoja ranije nezakonita rešenja, ne čekajući nove sudske postupke. Štaviše, nema prepreke da „nova“ vlada poništi nezakonite odluke „prethodne“, i ne čekajući odluku Suda. Ima još nekoliko stvari koje mogu da se učine u međuvremenu. Vladina Služba za upravljanje kadrovima, koja organizuje konkurse i vodi evidencije, trebalo bi da te evidencije objavljuje i redovno ažurira. TS je po zahtevu za pristup informacijama dobila od SUK podatke o trenutnom stanju „popunjenih položaja“, vršilaca dužnosti i „nepopunjenih položaja“, dok je za pravljenje evidencije o ranijim postavljenjima bio potreban veliki trud. Naime, rešenja koja je Vlada donela u prethodnom periodu su dostupna samo u formi zipovanih odluka koje su razvrstane po pojedinačnim sednicama. Rešenje problema bi mogla da ubrza i Evropska komisija, na primer, tako što bi od Vlade Srbije zatražila redovno dostavljanje informacija ne samo o trenutnom preseku stanja i broju raspisanih konkursa (što se sada dostavlja na svaka tri meseca), već i da Vlada sama navede broj slučajeva u kojima je donela nezakonite odluke. Možda bi nova vlada nakon toga rešila da umesto usklađivanja prakse sa zakonom uskladi zakon sa svojom praksom. Čak bi i takvo otvoreno priznanje želje za potpunom političkom kontrolom državne uprave bilo bolje od ovog ruganja bilo čemu što se može nazvati pravnom državom. Autor je programski direktor organizacije Transparentnost Srbija